美国的“泛安全化”战略工具箱——以激光雷达为例 | IIA编译

译者按 ·  2024.02.29

战略贸易工具、先进技术和风险规避在不断演变的经济和国家安全议程中持续占据突出位置。美国尤为重视贸易政策与国家安全之间的关系。虽然美国拥有世界上最先进的国家安全贸易“工具箱”，但人们对这些贸易工具是作为国家安全工具，还是出于保护国内产业产生了疑问。

作者聚焦于激光雷达技术，来强调随着技术在外交政策中的重要性与日俱增，对国家安全与对经济安全至关重要的技术之间的界限越来越模糊。激光雷达就是一种日益受到安全关注的技术。尽管该技术目前并非各国优先发展对象，但因为其在民用和军事应用中都具有重要作用，包括自动驾驶系统、机器人技术等，使其有被用于发展军事装备和武器的潜力，对美国的国家安全构成潜在威胁，从而越来越受到美国的关注和担忧，也是中美之间竞争的其中一个方面的体现。

本文源载于战略与国际研究中心（CSIS），由IIA学术编辑组编译，供读者参考。

定义激光雷达

激光雷达（Lidar）是光探测和测距技术（Light Detection and Ranging）的简称，是一种多功能技术，既可民用，也可军用。它利用激光脉冲来评估周围物体的位置、大小和速度，以每秒数百万束的速度快速生成高精度的实时三维图像。激光雷达被广泛应用于商业和科学领域，在发掘考古遗址、加强智能城市基础设施以改善道路安全和交通管理方面发挥了重要作用，同时也是自动驾驶汽车开发过程中的重要组成部分，在自动驾驶汽车开发过程中，激光雷达充当了主要生产商（特斯拉除外）的 “三维眼睛”。

激光雷达可以辅助实现精准的智能驾驶，加上高精度地图的方案，成为很多智能汽车的高端配置（图源：网络）

激光雷达与美国国家安全

激光雷达在军事领域应用广泛，特别是在提高无人机等飞行器的自主性以改善导航和防撞系统等方面。事实证明，激光雷达在绘制战场地图、保证士兵生命安全权益基础上进行侦察、评估建筑物结构损坏情况、通过测深激光雷达探测水雷以及根据大气条件评估武器效能等方面都具有很高价值。美国陆军正与科迪亚克机器人公司（Kodiak Robotics）合作，积极开发自动驾驶汽车，将激光雷达应用于军事目的。

激光雷达在美国国家安全讨论中引起关注的一个方面是，它有可能生成有关城市环境和关键基础设施的大量数据。研究表明，采用激光雷达的自动驾驶汽车可以从周边环境收集大量数据。人们担心向其他国家传输这些数据可能会泄露美国敏感的基础设施信息。当然，这些担忧也有被夸大的可能。一些中国激光雷达生产商（如禾赛）声称，他们的产品是封闭系统，不与互联网连接，因此数据不会被物理传输。禾赛公司还强调，其激光雷达不用于军事用途，也不会出售给美国军事终端用户。美国众议院特别委员会在最近一份敦促“重启”美中经济关系的报告中，呼吁商务部调查来自中国的激光雷达是否构成美国国家安全风险。

中国激光雷达

2020年，中国将激光雷达确定为“战略性新兴产业”，进一步推动了对自动驾驶汽车和智慧城市等领域的投资和支持。政府的目标是实现激光雷达技术的“跨越式发展”，避免争夺其他国家已经占据主导地位的领域。但与此同时，多家中国公司被指控窃取知识产权，面临美国同行的专利侵权诉讼。

据报道，中国激光雷达行业的龙头企业禾赛通过中国电子科技集团公司（CETC）与中国军方建立了联系，但禾赛否认了这些指控。与中国政府关系密切的华为公司也进入了激光雷达市场，这增加了公私联系的复杂性。然而，私营公司与中国政府之间的联系很模糊，这种未经证实的猜测可能会加剧紧张局势，而无助于美国的国家安全。

2023年2月9日，禾赛科技正式宣布在美国纳斯达克证券市场挂牌上市（图源：网络）

除了存在军事联系的可能，在经济安全方面，中国激光雷达公司的发展对美国激光雷达行业的长期生存能力也提出了挑战。虽然美国有国家安全手段可以应对非市场经济行为，但应用这些工具需要一个漫长的过程。激光雷达在中国市场的普及降低了成本，这大大加剧了市场竞争。这与电动汽车市场有明显的相似之处：中国电动汽车市场对欧美市场的影响引发了欧盟委员会的反补贴调查，并且可能会导致欧美企业加强保护措施，激光雷达领域也出现了类似动态。此外，人们担心外国主导市场会危及美国公司，从而导致潜在的“武器化相互依赖”局面——这种风险已经实际发生。2022年12月，激光雷达被列入中国政府的出口管制清单草案，并官方宣布2023年7月31日起限制某些类型激光雷达的使用，特别是激光测距仪，作为对无人机和无人机设备的规模管制措施之一，这加剧了全球供应链的风险。

美国的贸易和投资工具

美国在国家安全领域拥有世界上最先进的贸易和投资工具箱，充分利用其中一些工具（例如商务部工具、财务部工具、国防部工具等）可以更好地保护美国激光雷达行业。

（一）商务部工具

工业与安全局（BIS）的实体清单识别并列出了被认为威胁美国国家安全或外交政策利益的组织。出于保护国家安全以及外交政策原因，为限制敏感美国技术的外流，所列实体可能会被拒绝发放出口许可证。值得注意的是，华为、中国电子科技集团公司（CETC）和哈尔滨工业大学（Harbin Institute of Technology）都赫然在列。

最近，包括众议员迈克尔·麦考尔（Michael McCaul）在内的国会议员指责BIS“没有充分利用其权力，而放任美国技术不受限制地流向中国”。麦考尔声称，这促进了中国在技术、经济和军事实力方面的快速发展。但另一方面，BIS认为允许技术外流有利于美国公司获得出口收入，从而支持研发以保持竞争优势。2023年11月，众议院特别委员会致函敦促相关部门和人员进一步审查外国激光雷达。信函中敦促BIS对激光雷达所需的现场可编程门阵列芯片实施严格管制。目前的管制措施涵盖了其中一些芯片，但不包括激光雷达中使用的芯片。

（二）财务部工具

美国财政部的非SDN中国军事工业综合体（NS-CMIC）名单确定了参与为中国人民解放军（PLA）开发军事装备或材料的实体。该清单旨在防止美国个人和实体支持可能提高中国人民解放军军事能力的公司。为及时反映中国军事工业的变化，NS-CMIC清单会定期更新，其首要目标是阻碍中国的军民融合和解放军整体现代化。该名单还列出了参与人工智能、先进半导体和高超音速武器等其他先进技术开发的中国公司，华为和中国电子科技集团公司均榜上有名。

美国国防部（图源：路透社）

（三）国防部工具

美国国防部（DOD）的《中国军事公司名单》（第1260H条款名单）确定了直接或间接在美国运营的中国军事实体，取代了1237名单，以重新定义军事联系的构成、涵盖军民融合的企业、反映现代中国军队的指挥系统、并缩小企业范围，从而更有效地识别风险。根据第13959号和第13974号行政命令（EO），时任总统特朗普禁止美国公民持有第1237条名单上公司的证券，拜登总统的行政命令延续了这一决定。华为和中国电子科技集团公司被列入2021年公布的最早一批1260H名单中。

（四）投资工具

2023 年 8 月，拜登政府发布了一项行政命令（Executive order，简称EO，在美国是指美国总统行使行政权而颁布及执行的命令），建立了针对芯片、人工智能和量子投资的对外投资通知制度。该行政令授权财政部要求对特定交易进行申报，并禁止某些高风险交易。虽然约翰·科宁（John Cornyn）和鲍勃·凯西（Bob Casey）参议员通过《对外投资透明度法案》（Outbound Investment Transparency Act）将网络激光扫描系统（激光雷达的一种）纳入了2024年《国防授权法案》（NDAA）修正案，但《对外投资法案》中并未明确提及激光雷达。

美国外国投资委员会（CFIUS）负责评估外国投资的国家安全风险。2022年9月的总统令扩大了美国外国投资委员会保护美国技术的权力，使其与更广泛的安全目标保持一致。在该总统令颁布之前，美国外国投资委员会批准了中国对美国激光雷达公司的收购和投资，但它可能会面临更严格的审查和压力，需要更加审慎地对待此类交易。

（五）关税补救措施

1974 年《贸易法》第 301 条授权美国贸易代表办公室（USTR）开展调查并采取措施，以维护美国在贸易协定下的权利，并处理具体的外贸行为，包括侵犯知识产权、歧视性征税、不公平补贴、货币操纵和非法采购。在总统的指导下，301 条款授权美国贸易代表处调查并有效抵制不公平贸易行为。

2017年8月14日，时任美国总统特朗普要求美国贸易代表办公室根据301条款对中国的技术转让、知识产权和创新政策措施进行调查。此次调查美国认定中国与技术有关的四项做法为不合理或“歧视性”做法，特别是技术转让要求、许可限制、对外投资制度和知识产权盗窃。2018年3月，美国贸易代表办公室宣布对多种中国产品征收10%或25%的关税。其中一项涉及激光雷达的产品当时被征收高达25%的关税。

当地时间2018年3月22日，特朗普签署总统备忘录，依据“301调查”结果，对从中国进口的商品大规模征收关税，并限制中国企业对美投资并购（图源：中新网）

政策建议

即使激光雷达的某些硬安全方面仍然不明朗，美国政府也必须加大力度支持国内激光雷达行业，并尽可能采取预防措施。美国政府应采取以下战略性措施来支持美国激光雷达行业：

1. 确保国内激光雷达供应，降低依赖风险，防止与军事有联系的外国实体影响军事应用。

2. 对国外激光雷达进行彻查，以评估数据泄露风险。关于激光雷达的硬安全风险、跨数据流和关键基础设施三维测绘的问题层出不穷，商务部和最终用户审查委员会应合作进行审查，为更明确地识别数据流风险提供资源。

3. 谨慎施加出口限制。美国的管制措施可能对某些在质量和价格上同时具有优势的中国激光雷达产品影响有限，同时可能缩小美国公司的市场。

4. 优先考虑人才战略和技术能力，实施既保护又促进的政策，包括放宽移民要求，吸引有技能的STEM专业人员来美工作，以应对未来的人才缺口。

5. 探索新兴仪器在激光雷达领域的应用，在彻查后，如果确定激光雷达确实对国家安全构成威胁，应考虑将其纳入对外投资制度范围。

结论

先进技术正在推动经济安全进入一个全新时代，国家安全与国内经济利益日益交织在一起。美国政府应充分探索其可利用的“工具箱”，以评估过度依赖进口激光雷达可能带来的风险。激光雷达有潜力在民用和军事应用领域实现重大飞跃，因此，防止其他行为者对美国供应进行武器化至关重要。除了保护性贸易措施，努力“跑得更快”有利于美国更好地规划地缘战略未来。

GBA Review 新传媒

编译 | 马淑娴

排版 | 周宇笛

编审 | 黄紫蓝

审核 | 冯箫凝

本文作者

凯瑟琳·穆尔迪安（Catharine Mouradian）：美国战略与国际研究中心（CSIS）贸易与技术项目的项目经理和研究助理；

艾米丽·本森（Emily Benson）：美国战略与国际研究中心（CSIS）贸易与技术项目主任和国际商务领域烁尔教席高级研究员，主要研究跨大西洋背景下的贸易、投资和技术问题。

*免责声明：本文所阐述观点仅代表作者本人立场，不代表大湾区评论或IIA机构立场。

*本文原载于2024年1月5日战略与国际研究中心(CSIS)，原题为Mapping a Trade Tool Kit for National and Economic Security: A Lidar Case Study,

编译者为IIA编译组成员马淑娴，编审黄紫蓝。

*编译原创声明：本文编译版权归微信订阅号“大湾区评论”所有，未经允许任何单位或个人不得转载、复制或以任何其他方式使用本文部分或全部内容，侵权必究。公众号授权事宜请直接于文章下方留言，其他授权事宜请联系[e-mail]。

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